רע"פ 3676/08 יניב ז'נו ואח' נגד מדינת ישראל
רע"פ 3676/08 יניב ז'נו ואח' נ' מדינת ישראל (א' א' לוי, ס' ג'ובראן וי' דנציגר) |
| בית המשפט העליון קיבל את ערעור הנהגים שנפסלו על פי הנחיית שר התחבורה הקודם שאול מופז בית המשפט העליון (כב' השופטים אדמונד לוי, סמיר ג'ובראן ויורם דנציגר ) קיבל הבוקר את ערעור הנהגים שנפסלו בעקבות הוראה ישירה של השר שאול מופז לעשות שימוש בסעיף רדום בפקודת התעבורה (סעיף 56 לפקודת התעבורה).בפסק הדין של בית המשפט העליון קבע השופט ג'ובראן כי רשות הרישוי שגתה בכך שהפעילה את סמכותה על פי חוק, ללא קריטריונים ומבלי שההסדר עוגן לכל הפחות בחקיקת המשנה. |
| בבית המשפט העליון רע"פ 3676/08 רע"פ 7218/08 רע"פ 7353/08בפני: כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט י' דנציגרהמבקש ברע"פ 3676/08:יניב זנוהמבקש ברע"פ 7218/08:יוסף מחאמידהמבקשת ברע"פ 7353/08:מדינת ישראלנ ג ד משיבה ברע"פ 3676/08 וברע"פ 7218/08:מדינת ישראלהמשיבים ברע"פ 7353/08:1. רונן בראשי 2. ראמי נבולסי 3. אלכסנדר באיבסקי 4. וואיל טחאן 5. חוסאם זנאדי 6. עביסאן מאזן 7. עלי נזאר שיל 8. חאלד אדקידק 9. רפאל אשכנזיבקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו מיום 9.4.08 ב"ש 90719/08 שניתן על ידי כבוד השופט גלעד נויטל בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים מיום 22.7.08 בע"פ 2156/08 שניתן על ידי כבוד השופט עוני חבש – סג"נ ובקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו מיום 10.8.08 בע"פ 70312/08 שניתן על ידי כבוד השופטת יהודית אמסטרדם תאריך הישיבה:י"ח בטבת התשס"ט (14.1.2009) בשם המבקש ברע"פ 3676/08, ובשם המבקש ברע"פ 7218/08: עו"ד אבי ילין בשם המבקשת ברע"פ 7353/08 והמשיבה ברע"פ 3676/08 וברע"פ 7218/08:עו"ד הילה גורני, עו"ד איתי רביד בשם המשיבים 2-3 ברע"פ 7353/08:עו"ד יהושע לוי בשם המשיבים 1 ו-4-9 ברע"פ 7353/08:לא מיוצגים בשם המשיבים 7-8 ברע"פ 7353/08:עו"ד מרואן ג'ראיסי פסק-דין השופט ס' ג'ובראן: 1. בפנינו שלוש בקשות למתן רשות ערעור אשר הדיון בהן אוחד, ועניינן בסמכותה של רשות הרישוי לפסול נהגים מלהחזיק רישיון נהיגה, לפי סעיף 56 לפקודת התעבורה [נוסח חדש], התשכ"א-1961 (להלן: פקודת התעבורה). רע"פ 3676/08 2. ביום 15.1.2008 נערך למבקש ברע"פ 3676/08 (להלן: המבקש 1) שימוע בפני מר ציון מזרחי (להלן: מר מזרחי) – סגן בכיר למנהל אגף הרישוי ומנהל מחוז תל-אביב והמרכז – במשרד הרישוי בחולון. בתום השימוע הוחלט לפסול את רישיונו לתקופה של חמש שנים. בהנמקה להחלטה נאמר כי מאז שנת 2000 הורשע המבקש 1 ב-63 עבירות תנועה, ביניהן עבירות חמורות אשר מעידות על המסוכנות הנשקפת מצדו לעוברי דרך. 3. ביום 3.2.2008 הגישה המשיבה ברע"פ 3676/08 (להלן: המשיבה) בקשה לאישור פסילת רישיון לפי סעיפים 56 ו-57 לפקודת התעבורה לבית המשפט לתעבורה בתל-אביב-יפו (ב"ש 801/08). ביום 6.3.2008 קיבל בית המשפט לתעבורה (כבוד השופט י' ויטלסון) את הבקשה באופן חלקי, לאחר שקצב את תקופת פסילת רישיונו של המבקש 1 לשנתיים ימים, תחת חמש שנות הפסילה אשר הוטלו עליו בהחלטת רשות הרישוי (להלן: הרשות). בית המשפט לתעבורה קבע כי לרשות הסמכות לפסול רישיונות נהיגה של נהגים, לאור חובתה לפעול למניעת תאונות דרכים על ידי נקיטת צעדים חריפים נגד עברייני תנועה. עוד ציין כי על בית המשפט לתעבורה לבחון בכל מקרה ומקרה את סוג וטיב עבירות התעבורה אותן ביצע הנהג אשר רישיונו נפסל בידי הרשות, ואת מידתיות תקופת הפסילה. לבסוף הוסיף בית המשפט לתעבורה כי כנגד זכויותיו השונות של המבקש 1 אשר נטען כי הופרו, ניצבת זכות ציבור הנהגים לנסוע בבטחה בכבישי ישראל. 4. על החלטה זו ערער המבקש 1 לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (ב"ש 90719/08). ביום 9.4.2008 קיבל בית המשפט המחוזי (כבוד השופט ג' נויטל) את הערעור באופן חלקי לאחר שאישר את פסילת רישיונו של המבקש, תוך שהעמיד את תקופת פסילת רישיונו על עשרה חודשים. בית המשפט המחוזי ציין כי ראוי שהמשיבה תעשה שימוש בסמכותה לפסול רישיונות נהיגה לפי סעיף 56 לפקודת התעבורה כנגד נהגים מסוכנים. בית המשפט המחוזי הוסיף כי מעבר לאיכות וכמות עבירות התנועה אותן ביצע המבקש 1, יש לקחת בחשבון גם את רצף עבירות התעבורה, דהיינו כיצד נהג המבקש 1 בתקופה שקדמה לפסילת רישיונו. לאור זאת מצא לנכון בית המשפט המחוזי, כאמור, לקצר את תקופת פסילת רישיונו של המבקש 1 לעשרה חודשים, היות ובשנתיים הקודמות לפסילה הייתה ירידה במספר עבירות התנועה המסוכנות אותן ביצע. רע"פ 7218/08 5. ביום 16.1.2008 נערך למבקש ברע"פ 7218/08 (להלן: המבקש 2) שימוע בפני מר מזרחי במשרד הרישוי בחולון. בתום השימוע הוחלט לפסול את רישיונו לתקופה של שלוש שנים. בהנמקה להחלטה נאמר כי המבקש 2 צבר 65 הרשעות בעבירות תעבורה בתקופה של חמש שנים, שבע מהן חמורות. עוד צוין כי הרשות שקלה לקולא את מצבה הרפואי של אימו. 6. ביום 3.2.2008 הגישה המשיבה בקשה לאישור פסילת רישיונו של המבקש 2 (ב"ש 802/08) לבית המשפט לתעבורה. ביום 26.3.2008 קיבל בית המשפט לתעבורה (כבוד השופט ש' איזקסון) את הבקשה באופן חלקי, והעמיד את תקופת פסילת רישיונו של המבקש 2 על 15 חודשים. גם במקרה הזה בית המשפט לתעבורה חזר על רוח הדברים בהחלטה בעניינו של המשיב 1, והוסיף כי על ידי הפעלת סמכותה לפי סעיף 56 לפקודת התעבורה, מסוגלת רשות הרישוי לפעול באופן שיטתי כנגד עברייני תנועה סדרתיים, וזאת להבדיל מאכיפה אקראית הנעשית בידי משטרת התנועה. 7. על החלטה זו ערער המבקש 2 לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (ע"פ 70312/08). ביום 10.8.2008 דחה בית המשפט המחוזי (כבוד השופטת י' אמסטרדם) את הערעור. בית המשפט המחוזי התייחס בפסק דינו לכך ששיטת הניקוד שמפעילה רשות הרישוי אינה נותנת מענה לסכנה הנשקפת מצדם של נהגים מסוימים לעוברי דרך, ועל כן רשאי היה משרד התחבורה לגבש מדיניות חדשה למלחמה בעברייני תנועה, אף שזו סותרת את עמדתה הקודמת בנוגע להפעלת סמכותה לפי סעיף 56 לפקודת התעבורה. עוד הוסיף בית המשפט המחוזי כי אף שסעיף 56 לפקודת התעבורה אינו קובע תקופת פסילה מקסימאלית, לבית המשפט הסמכות לפקח על החלטות רשות הרישוי, ולהתערב בהן במידה ואינן סבירות או מידתיות. רע"פ 7353/08 8. במהלך חודש ינואר 2008 נערכו במשרד הרישוי בירושלים שימועים לתשעה נהגים (להלן: המשיבים ברע"פ 7353/08), בסופם הוחלט לפסול את רישיונותיהם לתקופות שונות הנעות בין שלוש שנים לעשר שנים. המשיבה הגישה לבית המשפט לתעבורה בירושלים בקשות לאישור פסילת רישיונותיהם, ומנגד הוגשו לבית המשפט לתעבורה מספר בקשות לביטול החלטות הפסילה שהתקבלו במשרד הרישוי בירושלים ב"ש 227/08; ב"ש 228/08; ב"ש 229/08; ב"ש 230/08; ב"ש 232/08; ב"ש 247/08; ב"ש 254/08; ב"ש 257/08; ב"ש 258/08; ב"ש 259/08; ב"ש 265/08; ב"ש 266/08; ב"ש 267/08; ב"ש 270/08 וב"ש 275/08. 9. ביום 17.2.2008 דחה בית המשפט לתעבורה (כבוד השופט א' טננבוים) את בקשות המשיבה, ביטל את פסילת רישיונותיהם של המשיבים ברע"פ 7353/08, וחייב את המשיבה בתשלום הוצאות כל נהג בסך 2,000 ש"ח. בית המשפט לתעבורה ציין כי על אף שהמדובר במקרה זה בנהגים אשר צברו עבירות תעבורה רבות, הרי שלא ניתן לפגוע בזכויותיהם ללא בסיס חוקי מתאים, ובניגוד למדיניות רשות הרישוי עד כה, עליה הסתמכו הנהגים. בהחלטתו קבע בית המשפט לתעבורה כי לא ניתן לפסול את רישיונותיהם של נהגים על סמך קריטריון בודד, והוא גיליון ההרשעות של אותו נהג, ובמיוחד על סמך מספר עבירות התעבורה אותן עברו. על כן נקבע כי אם ברצונה של רשות הרישוי לממש את סמכותה לפי סעיף 56 לפקודת התעבורה, עליה להבהיר – על ידי שינוי חקיקתי – את סמכותה והיקף תחולתה, הגורם הרשאי לממש את הסמכות ואת הראיות עליהן יש לבסס החלטה מנהלית לפי הסעיף. לגופם של דברים, בית המשפט לתעבורה מצא כי חלקן של החלטות הפסילה אשר באו לפניו היו שרירותיות, היות ומיעוטן המבוטל של העבירות אותן עברו אותם הנהגים אשר רישיונותיהם נפסלו, היו מהסוג המסכן את הציבור. לבסוף הביע בית המשפט לתעבורה ספק אם יש במדיניות רשות הרישוי בכדי להלחם בתופעת הקטל בכבישים ביעילות, ללא הצגתו של מחקר מעמיק בנושא. 10. המשיבה ערערה על החלטה זו לבית המשפט המחוזי בירושלים (ע"פ 2156/08). ביום 22.7.2008 דחה בית המשפט המחוזי (כבוד סגן הנשיא ע' חבש) את הערעור תוך שקבע כי לא ניתן ליישם את הוראות סעיף 56 לפקודת התעבורה בצורה שיש בה כדי לשמור על זכויותיהם המוקנות של ציבור בעלי רישיון הנהיגה. זאת, משום שלא ברור כיצד יש לקבוע אם צורת נהיגתו של נהג מסכנת עוברי דרך או כיצד יש לקבוע כי נהג הינו "פרוע או מופרע" כלשון הסעיף. עוד נמצא כי סעיף 56 לפקודת התעבורה נעדר קריטריונים ברורים להפעלת הסמכות הטבועה בו, או לצורך ביקורת שיפוטית על הפעלת סמכות זו. עוד ציין בית המשפט המחוזי כי יש לקבוע בגין אלו עבירות תנועה ניתן ליזום הליך לפסילת רישיון נהיגה וכן כי הנהגים השונים כבר נשפטו בגין עבירות התעבורה אותן ביצעו ושעל בסיסם פסלה רשות הרישוי את רישיונותיהם, ואף הוטלו עליהם נקודות רישוי בגין מעשיהם, שיטה אשר מבטיחה ודאות הכרחית לנהגים ביישום החוק. טענות הצדדים 11. המבקשים 1 ו-2 וכן המשיבים ברע"פ 7353/08 (להלן: הנהגים) טוענים כי לאור ההיסטוריה החקיקתית של סעיף 56 לפקודת התעבורה, עולה כי כוונת המחוקק הסובייקטיבית בעת חקיקת הסעיף הייתה הגנה על הציבור מפני נהגים אשר הם בבחינת "שור מועד", דהיינו, כאשר ישנן הוכחות חיצוניות – מעבר למצוי בעברו התעבורתי של הנהג – כי הנהג הספציפי יסכן את הציבור בנהיגתו באופן מיידי, ויש למנוע ממנו לבצע עבירת תנועה קונקרטית. יתרה מזו, לדידם, יש לפרש את דבר החיקוק גם באופן אובייקטיבי, על רקע פיתוח שיח הזכויות בשיטת המשפט הישראלית. לטענתם, משילוב תכליתו האובייקטיבית של דבר החיקוק עם תכליתו הסובייקטיבית, עולה כי לא ניתן ליישם בימינו את כוונת המחוקק. מכל מקום טוענים הם, שדרך הפעלת סעיף 56 לפקודת התעבורה על ידי רשות הרישוי חורגת מתכלית הסעיף, במובנה הסובייקטיבי והאובייקטיבי כאחד. 12. לחילופין, טענתם השנייה היא שהרשות הפעילה את שיקול דעתה בצורה שאינה מידתית או סבירה כאשר פסלה את רישיונותיהם, וכן כי החלטותיה נגועות בשרירותיות. ראשית טוענים הם, כי החלטות רשות הרישוי אינן שוויוניות כאשר במקרים דומים נפסלים רישיונותיהם של נהגים לתקופות שונות, וללא עקביות בהחלטות הרשות. שנית, החלטות הפסילה התקבלו ללא אמות מידה ברורות, ועל כן פסילת רישיונותיהם לתקופה הנקבעת על פי שיקול דעתו של פקיד הרשות היא שרירותית לחלוטין. לגרסתם, נקודה זו מוכחת אף מפסיקת בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (ב"ש 90719/08), משום שעל אף שבית המשפט המחוזי אישר את עצם פסילת הרישיון, ראה הוא לנכון לצמצם את תקופת הפסילה באופן משמעותי. כך לדידם, נפסלו רישיונותיהם של נהגים אשר אמנם צברו עבירות תעבורה רבות אך אינם מסכנים את הציבור. לחיזוק טענתם מפנים הם לפרוטוקול הדיון בב"ש 90647/08 מיום 28.4.2008 שנערך בעניין דומה בפני בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (כבוד השופט ש' שוחט), בו פירט בא כוח המשיבה כיצד גובשה רשימת הנהגים, נגדם נפתחו הליכים לפסילת רישיון. בנוסף, נטען כי החלטות הפסילה אינן סבירות, לאור שקילתם של שיקולים זרים ואי שקילתם של שיקולים רלוונטיים אחרים, עובר להחלטת רשות הרישוי. 13. טענתם השלישית היא כי החלטות פסילת הרישיון סותרות את עיקרון עצמאות שיקול הדעת המנהלי. לפי טענה זו, סעיף 56 לפקודת התעבורה מסמיך את רשות הרישוי ליזום הליך של פסילת רישיונותיהם של נהגים, כאמור בסעיף. אלא שבמקרה זה, מההודעה לעיתונות שפורסמה ביום 16.1.2008 על ידי משרד התחבורה, עולה כי שיקול דעתה של רשות הרישוי ניטל על ידי שר התחבורה דאז, מר שאול מופז, יוזם ההליכים. לדידם, התערבות זו בשיקול דעתה של רשות הרישוי פסולה היא לפי סעיף 34 לחוק יסוד: הממשלה, היות ומדובר בסמכות בעלת אופי שיפוטי הנתונה לעובד מדינה. טענתם הרביעית היא כי הליך הפסילה המנהלית לפי סעיף 56 לפקודת התעבורה פוגע בזכויותיהם החוקתיות. לעניין זה טוענים הם כי פסילת הרישיונות פוגעת בחופש התנועה שלהם. כמו כן, כאשר המדובר בנהג המשתמש ברישיון נהיגתו לשם פרנסה, הרי שהליך הפסילה המנהלית פוגע בחופש העיסוק שלו. לביסוס טענתם מפנים הם להחלטת בית המשפט לתעבורה בנצרת, אשר עסק בעניין דומה, מיום 12.2.2008, בפ"ת 559-01-08 (כבוד השופטת א' אריאלי). 14. בטענתם החמישית גורסים הם כי הליך פסילת הרישיון שם את הרשות מעל לבית המשפט, ומעניש את הנהגים בפעם השנייה, לאחר שכבר נגזר עונשם בבית המשפט, בגין עבירות התעבורה אותן ביצעו. כך, ניתנת לרשות הרישוי הסמכות להחליט למעשה, כי העונש אשר נגזר על הנהג בהליך הפלילי אינו מספק ועל כן תפעל להענישו ביתר שאת. עוד מוסיפים הם, שבניגוד לנאמר במפורש בסעיף 69א לפקודת התעבורה – כי פסילה שהוטלה על נהג עקב צבירת נקודות רישוי תחול בנוסף לכל עונש אחר – כאן אין הוראת חוק המאפשרת כפל ענישה. לחיזוק טענה זו הפנו להחלטת בית המשפט לתעבורה בתל-אביב-יפו בעניין דומה, בב"ש 797/08 (כבוד השופטת א' שדמי), מיום 4.3.2008. 15. לבסוף ציינו באי כוח הנהגים כי עמדת המבקשת כעת עומדת בניגוד לעמדתה עד עתה לגבי יישום סעיף 56 לפקודת התעבורה, כפי שהובאה בבג"צ 1345/04 התנועה להגינות שלטונית נ' ראש ממשלת ישראל (לא פורסם, 15.8.2006) (להלן: פרשת התנועה להגינות שלטונית), שם טענה המשיבה כי היא מממשת את סמכותה לפסול רישיונות נהיגה על סמך שיטת הניקוד, לפי סעיף 69א לפקודת התעבורה. לטענתם, עיקרון שלטון החוק מחייב כי בטרם תחל רשות הרישוי לפסול רישיונות נהיגה לפי סעיף 56 לפקודת התעבורה, עליה להודיע לציבור הנהגים על כוונתה זו, כדי שיוכלו להכווין את התנהגותם לפי פרמטרים ברורים ולאור הסתמכותם על מדיניותה הקודמת של המשיבה. 16. המשיבה מנגד, טוענת כי לרשות הרישוי ניתנה הסמכות שבשיקול הדעת להעניק רישיון נהיגה וכן לפסלו, מקום בו חדלו להתקיים בבעל הרישיון התנאים הנדרשים לשם המשך החזקתו. בכלל זה נכללת הסמכות לנקוט בצעדים על מנת להבטיח כי אלו המסכנים את ביטחונם של המשתמשים בכביש, לא יחזיקו ברישיון נהיגה, וזוהי תכליתו של סעיף 56 לפקודת התעבורה. לגרסתה, אמנם אין דין פסילת רישיונו של נהג כדין הימנעות מתתו לכתחילה, אך אין בכך כדי למנוע מן הרשות לפסול רישיונותיהם של נהגים, מקום בו הוכח בבירור כי המשך נהיגתם תסכן את הציבור. על כך מוסיפה המשיבה כי אין תימא בכך שלא הפעילה סמכות זו למשך תקופה ארוכה, או כי בעבר סברה כי אין צורך בהפעלת סמכות זו לאור השימוש בנקודות רישוי, כפי שחיוותה דעתה בפרשת התנועה להגינות שלטונית. לעניין זה טוענת היא כי לרשות שלטונית הרשות לשנות את דעתה, וכך עשתה בעניין הנוכחי, לאור אי יכולתה של שיטת הניקוד להתמודד עם תופעת הנהגים הרצידיביסטים, כמסקנת הגורמים המקצועיים. על כן טוענת המשיבה כי שגה בית המשפט המחוזי (בע"פ 2156/08) משציין כי עצם השימוש בסמכות המצויה בסעיף 56 לפקודת התעבורה מיותרת היא, לנוכח קיומה של שיטת הניקוד. 17. המשיבה פורסת בתגובתה ובסיכומיה את הליך קבלת ההחלטות אשר הוביל להפעלת הסמכות המצויה בסעיף 56 לפקודת התעבורה על ידי הרשות. לגרסתה, שר התחבורה, בהתייעצות עם שר המשפטים, הקים וועדה בינמשרדית (להלן: הוועדה) בה חברו נציגים משני המשרדים לעיל, הנהלת בתי המשפט, פרקליטות המדינה, הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים ומשטרת ישראל. אחת מהחלטות הוועדה הייתה הפעלת הסמכות המוקנית לרשות הרישוי בסעיף 56 לפקודת התעבורה. לטענת המשיבה, לצורך איתור עברייני תנועה מועדים, אשר כנגדם תופעל סמכות זו, הוקם צוות עבודה מיוחד באגף התנועה במשטרת ישראל אשר ביצע חיתוכי רוחב במאגר עברייני התנועה במרשם הפלילי, הנוגעים לכמות וסוג העבירות, תוך שימת דגש על עבירות – אשר על פי המידע המצוי בידי המשטרה – גורמות למרבית התאונות בישראל. כך גובשה רשימה של 600 נהגים אשר מתוכם נבחרו 130 המסוכנים ביותר מבין ציבור הנהגים, אשר שמם הועבר לרשות הרישוי. זו האחרונה אימצה את דעת צוות העבודה תוך עיון בנתונים שברשותה, כגון אמצעי התיקון אשר הוטלו עליהם במסגרת שיטת הניקוד. לאחר מכן הזמינה הרשות 70 מתוך הנהגים שהצליחה לאתר לשימוע, ו-55 מהם התייצבו כנדרש. לאחר השימוע, קיבלה הרשות החלטה אינדיבידואלית בעניינו של כל אחד ואחד, האם ולאיזו תקופת זמן לפסול את רישיונו. המשיבה מציינת כי במרבית המקרים הוחלט על פסילת רישיון הנהיגה. לדעת המשיבה, עולה מכל האמור לעיל כי החלטות רשות הרישוי התקבלו על בסיס בחינה מקצועית של הנתונים על ידי גורמי המקצוע השונים – משטרת ישראל וכן פקידי הרשות עצמה, אשר הסמכות לפסול רישיונות הואצלה אליהם כראוי – בהתאם לקריטריונים ברורים שהנחו את עבודתם. 18. נוסף על כך, המשיבה מציינת כי לאור הערות שונות של בתי המשפט אשר דנו בענייננו, הוחלט לאחרונה במשרד התחבורה על גיבוש אמות מידה לאופן הפעלת שיקול דעת הרשות לפי סעיף 56 לפקודת התעבורה. לשם כך גובשו "הנחיות ליישום סעיף 56 לפקודת התעבורה" (להלן: ההנחיות) על ידי מר עוזי יצחקי – סגן מנהל כללי בכיר לתנועה במשרד התחבורה – אשר הופצו ביום 1.12.2008 וצורפו לסיכומי המשיבה. ההנחיות קובעות בין השאר, כי לעניין החלטה על פסילת רישיון, רשות הרישוי תיתן דעתה לסוג וכמות ההרשעות הקודמות של הנהג, ולמגמה הניכרת מהתנהגותו של הנהג לאחרונה, בדגש על ארבע השנים האחרונות (סעיף 2 להנחיות). על הפקיד שעורך את השימוע לתת את הדעת גם להתרשמותו מהנהג במהלך השימוע ולנסיבותיו האישיות, אך אלו ישמשו נימוקים לקולא בנסיבות חריגות בלבד (סעיף 3 להנחיות). ככלל על פקיד הרשות לא לייחס משקל לעבירות מנהליות, ואילו אל עבירות כגון נהיגה בשכרות, נהיגה בזמן פסילה, נהיגה במהירות של 40 קמ"ש מעל המהירות המותרת בדרך בינעירונית, נהיגה בקלות ראש, אי ציות לרמזור אדום ומספר עבירות נוספות עליו להתייחס כמלמדות על מסוכנות גבוהה (סעיף 2 להנחיות). נקבע גם כי תקופת הפסילה אשר תיקבע תנוע בין חמש שנים במקרים החמורים, לבין 18 חודשים למקרים החמורים פחות, אך המצדיקים פסילת רישיון. ההנחיות מוסיפות כי החלטות הרשות חייבות להיות סבירות, מנומקות, מידתיות ושוויוניות (סעיף 4 להנחיות). לטענת המשיבה, נמצאנו כי רשות הרישוי גיבשה ועדכנה אמות מידה סדורות להפעלת סמכותה, תוך לימוד והפקת לקחים מפעולותיה עד כה. 19. עוד טוענת המשיבה כי הליך לפי סעיף 56 לפקודת התעבורה הינו הליך מנהלי הכפוף לביקורת שיפוטית, אשר נועד למנוע סכנה עתידית, ולא אמצעי עונשי כהליך פלילי. לדידה, אין תימא בכך שלעיתים אף נפסל רישיונו של אדם גם במסגרת ההליך הפלילי, ואין מדובר כאן בכפל ענישה כלפי הנהגים. בנוסף, המשיבה גורסת כי פסילת הרישיונות אינה פוגעת בזכויות יסוד של הנהגים, שכן החזקת רישיון נהיגה כלל איננה זכות מוקנית, כל שכן זכות יסוד. לחילופין, המשיבה טוענת כי ככל שהליך הפסילה פוגע בזכויות חוקתיות, הרי שהדבר נעשה בהתאם לדרישת סעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וסעיף 4 לחוק יסוד: חופש העיסוק, היות שהפסילה היא לפי חוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל ונועד לשמור על זכויותיהם החוקתיות של משתמשי הדרך האחרים. עוד טוענת היא כי הפגיעה, ככל שהיא קיימת, הינה מידתית, שכן בהתאם להנחיות לעיל הפסילה היא לתקופה קצובה, ומופעלת בהיעדר חלופה פוגענית פחות אשר תגשים את תכלית החוק. המשיבה מוסיפה ומפרטת כי לגופו של עניין, ההחלטות בדבר פסילת רישיונותיהם של הנהגים המעורבים בהליך הנוכחי היו סבירות, לאור כמות וסוג עבירות התנועה אותן ביצעו, אשר מעידות על המסוכנות הנשקפת מצד כל נהג ונהג באופן פרטני. לבסוף טוענת היא כי לאור העובדה כי ההליכים שנקטה היו כדין ולתכלית ראויה, שגה בית המשפט לתעבורה בירושלים, עת פסק כי עליה לשאת בהוצאות המשיבים. 20. הבקשות הועברו לדיון בפני הרכב של שלושה שופטים, ובשל מורכבות המקרה, הוחלט לקבל את הבקשות ולדון בהן כבערעור לגופו. דיון 21. טענתם הראשונה של הנהגים עוסקת בתכליתו של סעיף 56 לפקודת התעבורה והשלכתו על סמכותה של המשיבה להוציא את האמור בסעיף מהכוח אל הפועל. אעמוד עתה על פרשנותו התכליתית של סעיף 56 לפקודת התעבורה, אשר לשונו כדלקמן: "היתה רשות הרישוי משוכנעת, על פי ראיות שהובאו לפניה, כי בדרך נהיגתו של בעל רשיון נהיגה יש משום סכנה לעוברי דרך, או שבעל רשיון הנהיגה הוא פרוע או מופרע, רשאית היא, בהחלטה מנומקת ולאחר שניתנה לו הזדמנות להביא טענותיו לפניה, לפסלו מהחזיק ברשיון נהיגה." לפי שיטת הפרשנות המקובלת במחוזותינו, בחינת פירושו של סעיף חוק נעשית בשלושה שלבים. ראשית נבחנת לשון החוק התוחם את מרחב המשמעויות האפשריות שניתן לתת לסעיף החוק. לאחר מכן נבחנת תכליתו, אשר מורכבת מתכלית סובייקטיבית ותכלית אובייקטיבית כאחד. התכלית הסובייקטיבית עניינה בעיקרה בהיסטוריה החקיקתית של דבר החקיקה, ואילו התכלית האובייקטיבית עניינה בהיות הנורמה חלק ממכלול חקיקתי שלם, הכולל ערכים ועקרונות יסוד של שיטתנו המשפטית, ועל כן ההנחה היא כי גם נורמה זו נועדה לקדמם (ע"א 8570/06 פקיד שומה תל-אביב 5 נ' בז'ה (לא פורסם, 12.3.2009) (להלן: פרשת פקיד שומה תל-אביב); דנ"פ 10987/07 מדינת ישראל נ' כהן (לא פורסם, 2.3.2009); בג"צ 4769/90 זידאן נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד מז(2) 147, 160 (1993); בג"צ 953/87 פורז נ' ראש עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מב(2) 309, 329 (1988)). השלב השלישי והאחרון הינו הכרעה בין פרשנויות שונות אותן הסעיף סובל, לפי שיקול דעתו של בית המשפט (ראו לעניין פרשנות ע"פ 5097/07 פחימה נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 25.5.2009); פרשת פקיד שומה תל-אביב 5; אהרן ברק, פרשנות תכליתית במשפט 133-137 (2003)). 22. בחנתי את פרשנותו של סעיף 56 לפקודת התעבורה לאור מתווה זה, ומסקנתי היא כי הפעלת סמכותה של המשיבה לפסילת רישיונותיהם של נהגים מסוכנים משרתת את תכלית סעיף החוק. ראשית לשונו של החוק. זו פשוטה ומובנת, וממנה עולה כי מקום בו מוכח בפני רשות הרישוי כי נהיגתו של פלוני מסוכנת היא, או שנהיגתו פראית, יכולה זו לפסול את רישיונו בהליך מוסדר, ועל סמך ראיות מבוססות. לעניין זה, את הביטוי "על פי ראיות שהובאו לפניה" יש להבין במובן זה, כי יכול שראיות אלו יהיו בידי הרשות עצמה, ויכול שיהיו אלו ראיות חיצוניות למידע שברשותה. כעת אעבור לבחינת תכליתו של סעיף 56 לפקודת התעבורה. אשר לתכלית הסובייקטיבית, לא מצאתי ממש בטענות הנהגים כי ההיסטוריה החקיקתית סותרת את עצם קיום הליך פסילת הרישיון על ידי רשות הרישוי. בסיכומיהם הפנו אותנו הנהגים לדיונים שנערכו במליאת הכנסת הרביעית ביום 31.10.1960 וביום 1.11.1960 בעניין תיקון פקודת התעבורה. בישיבה שנערכה ביום 31.10.1960 אמר שר התחבורה דאז, יצחק בן-אהרן, לעניין פסילת רישיונות כי הצעת החוק: "מחייבת ראיות מוחשיות לגבי אדם העלול לעבור עבירה בדרך נהיגתו, בטרם שננקטים הצעדים. אם ראו אותו בנהיגתו, אם ראו אותו בהתפרעותו עוד בטרם תאונה, עוד בטרם רצח – לשלול ממנו את הרישיון…" כלומר, כאשר רשות הרישוי מתרשמת מלכתחילה, כי נהג כלשהו מסכן את עוברי הדרך, בסמכותה לפעול לפסילת רישיונו. ברי "שהתפרעותו" או נהיגתו "המסוכנת" שנצפתה, יכול שרשומה היא עלי גיליון הרשעותיו. הפרשנות אותה מציעים הנהגים, לפיה מדובר בפסילת רישיון רק מקום בו אדם עומד לבצע עבירת תנועה קונקרטית, אינה מתיישבת עם הגיונם של דברים, שכן במקרה זה על המשטרה לעצור את הנהג מלנהוג במקום, בטרם יפגע באחר באותו הרגע, ואין טעם ליזום הליך מנהלי במצב מעין זה. דעות נוספות שהושמעו במליאת הכנסת כנגד מתן סמכות לרשות הרישוי לפסול רישיונות אינן מענייננו, שכן ברי שדעות אלו לא התקבלו על ידי המחוקק. התבטאויות אחרות אליהן הפנו הנהגים – הן מדיוני מליאת הכנסת והן מפרוטוקול ישיבת ועדת חוקה, חוק ומשפט מיום 13.2.1961 – עסקו בשאלת הגדלת סמכותו של בית המשפט לתעבורה על חשבון בית המשפט המחוזי, ואינם נוגעים לענייננו. 23. אשר לתכלית האובייקטיבית של סעיף החוק, אכן עקרונות היסוד של שיטתנו, ובפרט זכויות הפרט, חשובים הם, ויש לפרש לאורם את תכליתו של סעיף 56 לפקודת התעבורה. אך אל מול זכויות הנהגים נשוא הליכים אלו, עומדות זכויותיו של כל פרט ופרט לחייו ולשלמות גופו, אשר גם לאורן יש לפרש את תכליתה של החקיקה דנן. כך שתכליתו האובייקטיבית של סעיף 56 לפקודת התעבורה הינה השגת איזון ראוי בין הבטחת בטיחותו של הציבור וזכויותיו, לבין זכויות הנהגים אשר אמורה הרשות לשקול את פסילת רישיונותיהם. לאיזון זה כיוון המחוקק, בראש ובראשונה, בקיומה של ביקורת שיפוטית על החלטות רשות הרישוי, כאמור בסעיף 57 לפקודת התעבורה. כמו כן, נראה לי, כי בהתקיימם של תנאים מסוימים הנוגעים לאופן הפעלת הסמכות, עליהם אעמוד בהמשך דברי, סעיף 56 לפקודת התעבורה משתלב היטב במארג החקיקה, ומקדם את עקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית. אי לכך, עצם נקיטת הליכי פסילת רישיון נגד נהגים, אינה עומדת כשלעצמה בסתירה לתכליתו של סעיף 56 לפקודת התעבורה. פרשנות זו יוצרת "הרמוניה תחיקתית" בין תכליתו האובייקטיבית ותכליתו הסובייקטיבית של הסעיף, בין פקודת התעבורה, ובין שיטת המשפט הישראלית בכלל. למעשה, זוהי האפשרות הפרשנית הסבירה היחידה שניתן לתת לסעיף זה, שהרי לולא כן, נמצאנו כי המחוקק השחית מילותיו לריק, כבר בעת חקיקת הסעיף לפני עשרות שנים. 24. אחרי שבחנתי את עצם השימוש בסמכות המצויה בסעיף 56 לפקודת התעבורה, אעבור לבחינת משמעות שינוי מדיניותה של המשיבה באשר להוצאת סמכות זו מהכוח אל הפועל. בפרשת התנועה להגינות שלטונית סברה המשיבה כי ניתן להשיג את תכלית סעיף 56 לפקודת התעבורה דרך שיטת הניקוד, וכך נאמר שם: "המשיבים אינם חולקים על הצורך בהפעלת סמכותם לפסול רישיונות נהיגה, אולם טוענים הם כי סמכות זו מופעלת על-ידם, הלכה למעשה, באמצעות "שיטת הניקוד". לטענתם, שיטת הניקוד, המעוגנת בסעיף 69א לפקודת התעבורה ואשר נכנסה לתוקף בינואר 2003, הנה פרי עבודה מאומצת של שבע שנים, ומטרתה לטפל באופן ממוקד בעברייני התנועה הקשים. כן מציינים הם כי באופן זה נפסלו מנהיגה עד כה כ-8,200 נהגים". והנה עתה טוענת המשיבה כי שיטת הניקוד לא השיגה את מטרתה, ויש לנקוט צעדים חדשים – קרי פסילת רישיונותיהם של נהגים מסוכנים – על מנת למגר את תופעת תאונות הדרכים. ואכן כלל הוא, כי רשות מנהלית רשאית לשנות את מדיניותה, כל עוד הדבר נעשה מעתה והלאה, וצפייתו של הפרט כי מדיניות אשר שרתה אותו בעבר, תמשיך ותשרת אותו אף בעתיד, אינה יוצרת לו זכות קנויה (בג"צ 134/67 ואנונו נ' משרד התחבורה, פ"ד כא(2) 710, 716-717 (1967); בג"צ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673, 677 (1975); בג"צ ד.ש.א. איכות הסביבה בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד נב(2) 193, 202 (1998); בג"צ 5060/96 קהלני נ' ראש-הממשלה, פ"ד נד(3) 270, 281 (2000); בג"צ 6268/00 קיבוץ החותרים אגודה שיתופית חקלאית רשומה נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(5) 639, 658 (2001)). 25. מקובלת עליי עמדת המשיבה, כי עצם הפעלת הסמכות המצויה בסעיף 56 לפקודת התעבורה הינה מניעתית באופייה – ואינה עונשית במהותה – ועל כן שינוי המדיניות צופה פני עתיד במקרה הנוכחי. אופיו המניעתי של ההליך, הבא למנוע מנהגים מסוכנים לנהוג בכבישי ישראל ולסכן את עוברי הדרך, הוא המכתיב גם כי הפעלת הסמכות הנדונה אינה מובילה למצב של כפל ענישה, או פוגעת בהסתמכות הלגיטימית של מי מהנהגים. 26. אשר לכפל ענישה, המשיבה הפנתה בסיכומיה לעל"א 10320/02 בולוס נ' לשכת עורכי הדין, פ"ד נח(5) 695 (2004) (להלן: פרשת בולוס), אשר עסק בהליכים שננקטו כנגד מר פאדי בולוס (להלן: בולוס) אשר למד משפטים בחוץ לארץ, נרשם להתמחות בלשכת עורכי הדין בשנת 1995 במרמה, על סמך ציונים מזויפים בבחינות הלשכה בדיני מדינת ישראל, והורשע בשל כך בבית משפט השלום בחיפה. לאחר הרשעתו, נפתח נגד בולוס הליך משמעתי לפני בית הדין של לשכת עורכי הדין. ביום 7.4.2002 אישר בית הדין של לשכת עורכי הדין הסדר טיעון שהושג בין הצדדים, לפיו יוכל בולוס להירשם בלשכת עורכי הדין, בחודש דצמבר 2002. לאחר מכן, החליט הוועד המרכזי של לשכת עורכי הדין (להלן: הוועד המרכזי) – לפי סמכותו בסעיף 27 לחוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א-1961 (להלן: חוק לשכת עורכי הדין) – שלא לרשום את בולוס כמתמחה לפני חלוף עשרים שנים מיום שביצע את מעשי המרמה בגינם הורשע. בית משפט זה קבע כי בנסיבות העניין, החלטת הוועד המרכזי לא הייתה סבירה. עם זאת, בית המשפט גם קבע כי אין פגם בעצם הפעלת הסמכות המנהלית של הוועד המרכזי, בהליך מעין שיפוטי הבוחן את התאמת המועמד למקצוע, לצד הדין המשמעתי בגינו מוטלים עונשים על חברי לשכת עורכי הדין, וזאת על אף חפיפה חלקית בשיקולים הנשקלים במסגרת שני ההליכים, וכן חפיפה מסוימת בתוצאות האפשריות של ההליך (בעמוד 705-706 לפסק הדין). 27. אמנם, שונה עניין זה מהמקרה לפנינו במידת מה, אבל דברים שנאמרו שם יפים הם לענייננו, כל שכן כאשר בניגוד לפרשת בולוס, כאן מדובר בהליכים הננקטים על ידי גופים שונים, בית המשפט מחד ורשות הרישוי מאידך. בעוד שקיימת חפיפה מסוימת בשיקולי בית המשפט במסגרת גזר דין הניתן בהליך פלילי נגד עבריין תנועה לבין שיקולי רשות הרישוי – כפי שהוצגו על ידי המשיבה – בהליך פסילת הרישיון, הרי שרב השונה על הדומה. כפי שיוסבר להלן, על זו האחרונה להפעיל שיקול דעת בכל החלטה לפי סעיף 56 לפקודת התעבורה, במנותק מהרשעת נהג בבית המשפט בגין אירוע פרטני, מעצם טיבו של ההליך. בית המשפט הגוזר את דינו של עבריין תנועה עושה זאת ביחס למעשה ספציפי בו הורשע ונסיבותיו, וכן נסיבותיו האישיות של הנהג כולל עברו הפלילי, שיקולי הרתעה, שיקולים נורמטיביים ושיקולי גמול. ואילו רשות הרישוי צריכה להתייחס למכלול הראיות הקיימות לפניה לצורך אחד בלבד והוא הערכת המסוכנות הנשקפת מצד אותו נהג לציבור, דהיינו, מידת התאמתו של הנהג להמשיך ולהחזיק רישיון נהיגה לעת הזו. שאר השיקולים אשר באים לפני הרשות, כגון נסיבותיו האישיות של הנהג, רלוונטיים המה כשיקולים, אך ורק בהתייחס למטרה לשמה נועד ההליך. גם האפקט ההרתעתי שלכאורה משיג הליך מנהלי זה, אינו משנה את עצם העובדה כי תכלית פסילת רישיונו של נהג ספציפי הינה שמירה על ביטחון הציבור. בהליך הפלילי לעומת זאת, אף אם מצופה כי העונש ירתיע את הנהג מלחזור על מעשיו, אין מקום לשיקולים צופים פני עתיד אשר עניינם בהערכת המסוכנות הנשקפת מצדו כאשר ישוב לנהוג ביום מן הימים. 28. זאת ועוד, אמנם בשני ההליכים יכול וייפסל רישיונו של הנהג, אך טווח הענישה הנתון לבית המשפט רחב יותר מזה הנתון לרשות הרישוי. בית המשפט יכול להטיל על נהג סורר עונשים כגון מאסר בפועל, מאסר על תנאי, פסילת רישיון על תנאי, התחייבות וקנס. יוצא אפוא כי הליכים אלו שונים הם – במטרתם, בתוכנם ובתוצאותיהם – והם פועלים במישורים מקבילים, ואינם מוציאים האחד את השני. אף בעובדה כי הרשעותיו של נהג בעבירות תעבורה משמשות כראיות בהליך המנהלי, אין כדי להעיד כי האדם נענש בשנית על אותם מעשים. בהליך הפלילי, מעשיו של נהג יכול ומשמשים כבסיס להרשעתו בעבירת תעבורה. לאחר מכן הנהג נענש בגין אותם מעשים. בהליך מנהלי לפי סעיף 56 לפקודת התעבורה, עולה מהחומר שהוצג לפנינו כי נעשה שימוש בגיליון הרשעותיו של נהג, וזאת כדי ללמוד על מידת התאמתו להמשיך ולהחזיק ברישיונו מכאן ואילך, מערכת שיקולים שונה בתכלית. 29. באופן דומה, בחוק הישראלי פרושים הסדרים שונים אשר מתירים לרשות המנהלית לפסול את רישיונו של אדם מלעסוק במקצוע כלשהו בהליך משמעתי, על יסוד הרשעתו בפלילים (ראו סעיף 41(5) לפקודת הרופאים [נוסח חדש], התשל"ז-1976; סעיף 56(א)(5) לפקודת הרוקחים [נוסח חדש], התשמ"א-1981; סעיף 55(ב)(2) לחוק הפסיכולוגים, התשל"ז-1977; סעיף 45(5) לפקודת רופאי השיניים [נוסח חדש], התשל"ט-1979; סעיף 75 לחוק לשכת עורכי הדין). גם בהליכים משמעתיים לפי סעיפי חוק אלו, אין מדובר בכפל ענישה המוטל על אדם לאחר שכבר הורשע בפלילים ועונשו נגזר, אלא בהליכים אשר נועדו לברר איזו השפעה, אם בכלל, יש למעשיו הפליליים של המורשע, על המשך עיסוקו ושימוש ברישיונו, בכדי לשמור על רמת וטהרת המקצוע (ע"א 412/90 אליהו נ' שר הבריאות, פ"ד מד(4) 422, 427 (1990); על"ע 2579/90 הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין בתל-אביב-יפו נ' פלוני, פ"ד מה(4) 729, 733 (1991); ע"א 6936/00 שאמי נ' שר הבריאות, פ"ד נה(5) 599, 609-610 (2001)). על אותו משקל, עברו התעבורתי של הנהג יכול ללמד על כשירותו להמשיך ולהשתמש ברישיונו בעתיד, והגיונם של דברים חל ביתר שאת במקרה והמדובר ברישיון נהיגה, שכן עוסקים אנו בחיי אדם ובביטחון הציבור. על כן הטענה כי פסילת הרישיון מהווה, הלכה למעשה, הטלת עונש נוסף על נהגים אשר כבר נענשו בגין נהיגתם, אין בה ממש. 30. אשר לטענת ההסתמכות, לא הוכח הכיצד שינו הנהגים את מצבם לרעה בהסתמכותם על הנוהל הקיים, או כי היעדר פרסום מראש מנע מהם לכלכל את צעדיהם. אף עובר לפסילת רישיונותיהם, המעשים בגינם שקלה הרשות האם לפסול את רישיונותיהם היו אסורים מכל וכל, והיה ידוע לפניהם כי הם צפויים לעונשים הקבועים בחוק בגינם. אף על פי כן, עברו עשרות רבות של פעמים על חוקי התנועה. על כן לא מצאתי כי לנהגים עומדת ציפייה כלשהי אשר שיטת המשפט מכירה בה כציפייה ראויה להגנה (ע"פ 4912/91 תלמי נ' מדינת ישראל, פ"ד מח(1) 581, 621-627 (1993); רע"א 7678/98 קצין התגמולים נ' דוקטורי (לא פורסם, 20.6.05), בפסקה 20 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה). ציפייתם הלגיטימית היחידה הייתה כי לא יינקטו נגדם הליכים פליליים מעבר לאמור בחוק בזמן ביצוע העבירות, ומשלא נעשה כן, דין טענה זו להדחות. 31. מכאן אעבור בקצרה לטענה כי הפעלת הסמכות המצויה בסעיף 56 לפקודת התעבורה עומדת בסתירה לעיקרון עצמאות שיקול הדעת העצמאי של רשות הרישוי, טענה אשר דינה להדחות גם כן. אכן, בראשית דרכו קבע בית משפט זה את ההלכה כי על רשות – המוסמכת לקבל החלטה לפי חוק – להפעיל שיקול דעת עצמאי בעת הפעלת סמכות זו (בג"צ 70/50 מיכלין נ' שר הבריאות, פ"ד ד 320, 323 (1950)). אלא שהלכה זו אובחנה כך שאינה מונעת מרשות מוסמכת להתייעץ ולאמץ את דעתם של הממונים עליה (בג"צ 74/51 המרכז הארצי של ארגוני הקבלנים והבונים בישראל נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ה 1544, 1550 (1951); בג"צ 213/52 שטיין נ' שר הפנים, פ"ד ו 867, 870 (1952); בג"צ 5844/99 פריצקי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נד(3) 5, 16 (2000)). ואכן, אף אם נקבל כי היוזמה להפעיל את הסמכות המצויה בסעיף 56 לפקודת התעבורה באה בראש ובראשונה משר התחבורה דאז, כטענת הנהגים וכאמור בהודעה לעיתונות מיום 16.1.2008, הרי שאין בכך כדי להעיד על פגם אשר נפל בהפעלת שיקול הדעת של רשות הרישוי, שכן זו רשאית לקבל את יוזמת השר, ולאמץ את עמדת שאר הגורמים המקצועיים אשר חיוו דעתם על הפעלת הסמכות הנ"ל. משעשתה כך, ולא הוכח בפנינו שלא כן, פעלה וזימנה נהגים שונים להליך שימוע לעניין פסילת רישיונותיהם. יתר על כן, אף אין מדובר במקרה של נטילת סמכות מעין שיפוטית בידי שר התחבורה, שהרי ההחלטות בעניינם של הנהגים התקבלו בשימוע שנערך בפני פקיד רשות הרישוי, לפי שיקול דעתו, ושר התחבורה לא היה צד להליכים אלו. על כן הטענה כי החלטות פסילת הרישיון עומדות בסתירה לעיקרון עצמאות שיקול הדעת המנהלי נדחית. 32. לאחר שדחיתי את טענות הנהגים לעניין עצם הפעלת הסמכות המצויה בסעיף 56 לפקודת התעבורה, אבחן עתה כיצד הוצאה סמכות זו מהכוח אל הפועל בידי המשיבה. אך בטרם אגיע למקרה שלפנינו, ראיתי לנכון לסקור בקצרה את המצב המשפטי במספר לא מבוטל של מדינות בארצות הברית, שלהן חוקים העוסקים במטריה דומה לזו הנוכחית, ואשר יש בהן כדי להשליך על ענייננו. ב-22 ממדינות ארצות הברית יצר המחוקק המדינתי סטאטוס של "habitual traffic offender", דהיינו, "עבריין תנועה חוזר", אשר הכניסה אליו מובילה לפסילת רישיונו של אותו נהג (Colo. Rev. Stat. § 42-2-202 to -203 (2008); Del. Code Ann. tit. 21, §§ 2802, 2804 (2009); Fla. Stat. §§ 322.264, 322.27(5) (2008); Ga. Code Ann. § 40-5-58 (2008); Ind. Code §§ 9-30-10-4 to -5 (2009); Iowa Code §§ 321.555, 321.560 (2008); Kan. Stat. Ann. §§ 8-285 to -286 (2008); La. Rev. Stat. Ann. §§ 32:1472, :1477 (2008); Me. Rev. Stat. Ann. tit. 29-A, §§ 2551-A, 2552 (2008); Mass. Gen. Laws ch. 90, § 22f (2009); Mont. Code Ann. §§ 61-11-202, -211 (2007); N.H. Rev. Stat. §§ 259:39, 262:19 (2008); N.J. Stat. Ann. §§ 39:5-30a, -30b (2009); Or. Rev. Stat. §§ 809.600, .640 (2007); 75 Pa. Cons. Stat. § 1542 (2007); R.I. Gen. Laws §§ 31-40-2, -6 (2008); S.C. Code Ann. §§ 56-1-1020, -1030 (2008); Tenn. Code Ann. §§ 55-10-603(A), -613(a) (2008); Tex. Transp. Code Ann. § 521.292 (2009); Vt. Stat. Ann. tit. 23, § 673a (2008); Wash. Rev. Code §§ 46.65.020, .065 (2009); Wis. Stat. §§ 351.02, .025 (2009)). 33. ראשית, בחלק מן המדינות בחר המחוקק לכתוב במפורש את תכלית החוק. כך לדוגמא, הצהיר המחוקק של מדינת וושינגטון, בתחילת הפרק בחוק העוסק בעברייני תנועה חוזרים: "It is hereby declared to be the policy of the state of Washington: (1) To provide maximum safety for all persons who travel or otherwise use the public highways of this state; and (2) To deny the privilege of operating motor vehicles on such highways to persons who by their conduct and record have demonstrated their indifference for the safety and welfare of others and their disrespect for the laws of the state, the orders of her courts and the statutorily required acts of her administrative agencies; and (3) To discourage repetition of criminal acts by individuals against the peace and dignity of the state and her political subdivisions and to impose increased and added deprivation of the privilege to operate motor vehicles upon habitual offenders who have been convicted repeatedly of violations of traffic laws." (Wash. Rev. Code § 46.65.010). כלומר, כמו במקרה של סעיף 56 לפקודת התעבורה, גם מטרתם של חוקים אלו היא הבטחת ביטחון עוברי הדרך מפני נהגים אשר הוכיחו בנהיגתם עד כה כי הם אדישים לביטחונם של אחרים (ראו גם Colo. Rev. Stat. § 42-2-201 (2008); Del. Code Ann. tit. 21, § 2801 (2009); Fla. Stat. § 322.263 (2008)). 34. שנית, מעיון בסעיפי החוקים – אשר מטיבם של דברים שונים הם במידה כזו או אחרת אחד מהשני – ניתן לעמוד על קוויהם הכלליים. אלו קובעים תקופת זמן אשר ביצוע מספר מסוים של עבירות תנועה המוגדרות כחמורות במהלכה, תביא לידי כך שהנהג יוכרז כעבריין תנועה חוזר, סטאטוס הגורר פסילת רישיון נהיגה למשך מספר שנים הקבוע בחוק (במדינת מיין החוק מדגיש כי מדובר בשלילה לצמיתות, אשר ניתנת לביטול לאחר מספר שנים, ראו Me. Rev. Stat. Ann. tit. 29-A, § 2552 (2008)). לעיתים הרשעה במספר רב יותר של עבירות תנועה חמורות פחות תביא להכרזה על הנהג כעבריין תנועה חוזר גם כן (ראו לדוגמא Iowa Code § 321.555(2) (2008)). למעט בשלוש מדינות (); Del. Code Ann. tit. 21, § 2804 (2009); R.I. Gen. Laws § 31-40-6 (2008); Tenn. Code Ann. § 55-10-606(a) (2008)), הגורם השולל אינו בית המשפט אלא הרשות המנהלית הרלוונטית. לרוב ההכרזה על אדם כעבריין תנועה חוזר – ופסילת הרישיון הנובעת ממנה – היא מחובתה של הרשות המנהלית מרגע שהורשע אדם בעבירות האמורות, ואינה עניין שבשיקול דעת הרשות המנהלית. אך במקרים בודדים נערך לנהג שימוע בטרם יישלל רישיונו ורק במיעוט המדינות ניתנה לרשות המנהלית שיקול דעת מסוים באשר לאורכה של תקופת פסילת הרישיון (Iowa Code § 321.560 (2008); ); N.J. Stat. Ann. § 39:5-30c (2009); R.I. Gen. Laws § 31-40-7(1) (2008)). לעיתים החוק מאפשר להגיש בקשה לרישיון על תנאי לאחר תקופה מסוימת (Ga. Code Ann. § 40-5-58(e)(1) (2008)) או רישיון נהיגה לצרכים תעסוקתיים (Wis. Stat. § 351.07 (2009)). ודוק, החוקים העוסקים בעברייני תנועה חוזרים פועלים לצד שיטת הניקוד הקיימת במדינות (ראו לדוגמא Fla. Stat. § 322.26(3)(b)-(d) (2008)) ואך במקרים בודדים מעורבות שתי השיטות יחדיו (ראו לדוגמא Mont. Code Ann. §, 61-11-203 (2007) ; Vt. Stat. Ann. tit. 23, § 673a(b) (2008)). לצורך המחשת הדברים, ארחיב מעט על החוק במדינת קולורדו אשר משקפת את רוח החוקים הללו (Colo. Rev. Stat.). סעיף 42-2-202 לחוק הנ"ל קובע מיהו עבריין חוזר: "(2)(a) An habitual offender is a person having three or more convictions of any of the following separate and distinct offenses arising out of separate acts committed within a period of seven years: (VI) DUI, DUI per se, DWAI, or habitual user; (II) Driving a motor vehicle in a reckless manner, in violation of section 42-4-1401; (III) Driving a motor vehicle upon a highway while such person's license or privilege to drive a motor vehicle has been denied, suspended, or revoked, in violation of section 42-2-138; (IV) Knowingly making any false affidavit or swearing or affirming falsely to any matter or thing required by the motor vehicle laws or as to information required in the administration of such laws; (V) Vehicular assault or vehicular homicide, or manslaughter or criminally negligent homicide which results from the operation of a motor vehicle, or aggravated motor vehicle theft, as such offenses are described in title 18, C.R.S.; (VI) Conviction of the driver of a motor vehicle involved in any accident involving death or personal injuries for failure to perform the duties required of such person under section 42-4-1601". קרי, כאשר נהג חוזר ומבצע שלוש עבירות נהיגה כגון נהיגה תחת השפעות משקאות משכרים או נהיגה ללא רישיון נהיגה בתקופת זמן קצובה של חמש שנים, הרי שהינו בגדר עבריין תנועה חוזר. הסעיף ממשיך וקובע: "(3) A person is also an habitual offender if such person has ten or more convictions of separate and distinct offenses arising out of separate acts committed within a period of five years involving moving violations which provide for an assessment of four or more points each or eighteen or more convictions of separate and distinct offenses arising out of separate acts committed within a period of five years involving moving violations which provide for an assessment of three or less points each in the operation of a motor vehicle…". כלומר, נהג ייחשב כעבריין תנועה חוזר גם אם יבצע 18 עבירות תנועה קלות יחסית בתקופה של חמש שנים, או אם יבצע עשר עבירות תנועה חמורות יותר – אך לא חמורות כעבירות שנמנו לעיל בתת סעיף (2)(a) – בתוך תקופה זו. 35. לאחר שאדם נכלל בגדר ההגדרה של עבריין תנועה חוזר בעקבות הרשעותיו, סעיף 42-2-203 קובע כדלקמן: "The department has the authority to revoke the license of any person whose record brings such person within the definition of an habitual offender in section 42-2-202; except that the hearing procedure, as specified in section 42-2-127 (7) to (13), shall be employed prior to any such revocation". כלומר, לרשות הסמכות לפסול את רישיונו של אותו עבריין תנועה חוזר, לאחר שייערך לו שימוע. לאחר מכן סעיף 42-2-205 קובע כי פסילת רישיונו תעמוד למשך חמש שנים: "(1) No license to operate motor vehicles in this state shall be issued to an habitual offender, nor shall an habitual offender operate a motor vehicle in this state: (a) For a period of five years from the date of the order of the department finding such person to be an habitual offender…". כפי שצוין, הסדרים אלו אינם מאיינים את שיטת הניקוד הקיימת בצורה מפורטת אף היא בחוק של מדינת קולורדו בסעיף 42-2-127. חוק זה, ואלו שכמותו העוסקים בעברייני תנועה חוזרים, הינו מפורט וכולל בתוכו הנחיות מדויקות לרשות המנהלית אימתי עליה לפסול את רישיונו של אדם, על סמך הרשעותיו בעבר, ולאיזו תקופה בדיוק. לבסוף אציין, שבתי משפט בארצות הברית עמדו על כך שחוקים כגון דא הם מניעתיים באופיים, ואין הם מהווים ענישה כפולה לצד מערכת הענישה הפלילית – אף אם מכילים הם אלמנט הרתעתי – כפי שאף ציינתי לעיל בהקשר הישראלי (State v. Scheffel, 82 Wash. 2d 872 (Wash. 1973); State v. Strassburg, 120 Wis. 2d 30 (Wis. Ct. App. 1984) ). 36. ומכאן לענייננו, ולאופן בו הפעילה רשות הרישוי את סמכותה לפי סעיף 56 לפקודת התעבורה. בית משפט זה עמד על כך – בהקשרים שונים – כי רשות מנהלית אינה יכולה להפעיל את סמכותה ללא אמות מידה ברורות, ענייניות ושוות (בג"צ 59/88 צבן נ' שר האוצר, פ"ד מב(4) 705, 706-707 (1989); בג"צ 637/89 "חוקה למדינת ישראל" נ' שר האוצר, פ"ד מו(1) 191, 200 (1991); בג"צ 556/85 בסט נ' שר הביטחון, פ"ד לח(1) 177, 183-184 (1984)). דברים אלו יפים המה מקום בו מדובר בהענקת היתר או רישיון כלשהו (בג"צ 570/82 נעמה – פרסום בשילוט בע"מ נ' ראש עיריית תל-אביב, פ"ד לז(3) 772, 778 (1983); בג"צ 59/83 כהן נ' ראש עיריית ירושלים, פ"ד לז(3) 318, 322-323 (1983); ע"א 256/88 שאול נ' ועדת המוניות (לא פורסם, 23.7.1989); ע"א 186/88 גוזלן נ' ועדת המוניות שליד משרד התחבורה, פ"ד מד(2) 334, 337-338 (1990)), כל שכן כאשר רשות הרישוי פועלת לפסלו. אף אם אקבל את תיאורי המשיבה באשר לדרך בה נמצאו הנהגים אשר נגדם ננקטו הליכים מנהליים, הרי שלפני פקיד רשות הרישוי אשר ישב בשימוע שנערך לכל נהג, לא היו כללים כלשהם המנחים אותו כיצד להפעיל את שיקול דעתו, קרי באלו נתונים מתוך עברו התעברותי של הנהג עליו להתחשב יותר או פחות, מה משקלם של נסיבותיו האישיות לצורך העניין, או סרגל כלשהו על פיו יחליט לכמה זמן ייפסל הרישיון, אם וכאשר. כל אשר היה לפניו היה גיליון הרשעותיו של הנהג, והידיעה כי הוא מצוי ברשימה של נהגים מסוכנים אשר גובשה בידי אגף התנועה במשטרת ישראל. כך התקבלו החלטות לפסול את רישיונותיהם של הנהגים, אך לא ברור מדוע, לדוגמא, רישיונו של המשיב 4 ברע"פ 7353/08 – אשר לחובתו 127 הרשעות קודמות, 14 מהן משנת 2005 – נשלל לשבע שנים, בעוד רישיונו של המשיב 6 לערעור הנ"ל – אשר לחובתו 128 הרשעות קודמות, 19 מהן משנת 2005 – נשלל לעשר שנים, וזאת על ידי אותו פקיד. על אותו משקל, לא ברור מה רבה מידת המסוכנות הנשקפת משני אלו לעומת המשיב 2 ברע"פ הנ"ל, אשר רישיונו נפסל לשלוש שנים, משום שביצע 83 עבירות תנועה, אך 34 מהן מוגדרות "חמורות", כעולה מהנמקתו של פקיד רשות הרישוי. וכי כיצד ידע הפקיד בעצמו לבחון את המסוכנות הנשקפת מצד נהג פלוני, כאשר אין בידיו רשימה מוגדרת וברורה של עבירות המעידות על מסוכנות גבוהה, שהרי לא חומרת העבירות אותן ביצעו הנהגים אקוטית היא, אלא המסוכנות העולה מהן. כיצד על הפקיד להחליט כאשר אין בידו הנחיות לעניין המשקל שיש לייחס לכל אחת ואחת מן העבירות הנחשבות למסוכנות, או על היחס בין עבירות אלו לבין שאר העבירות המצויות בעברו התעבורתי של הנהג? וכי נתפלא כי במצב מעין זה לא נמצא רציפות ואחידות בהחלטות רשות הרישוי? 37. ללא אמות מידה וכללים ברורים, אשר לאורם על רשות הרישוי להחליט האם לפסול את רישיונו של נהג, על פי סמכותה בסעיף 56 לפקודת התעבורה, הרי שהחלטותיה חוטאות בחוסר שוויון ולעיתים בשרירותיות מעצם טיבן, ונוגדות את כללי המינהל התקין (בג"צ 688/81 מיגדה בע"מ נ' שר הבריאות, פ"ד לו(4) 85, 91 (1982); בג"צ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3) 29, 34 (1983); בג"צ 720/82 אליצור אגוד ספורטיבי דתי סניף נהריה נ' עיריית נהריה, פ"ד לז(3) 17, 20 (1983)). נמצאנו כי ללא כלים אלו, האמורים להנחות את הרשות, אין היא יכולה להיכנס בדלת אמותיו של סעיף 56 לפקודת התעבורה, ולעשות שימוש בשיקול דעתה. רק לאחר שייקבעו כללים אובייקטיבים, ענייניים וברורים, תוכל זו לממש את סמכותה הכתובה עלי חוק, ולבוא בגדרי מתחם שיקול הדעת אשר התווה לה המחוקק. על כן, דין ערעורם של המבקשים ברע"פ 3676/08 וברע"פ 7218/08 להתקבל, וההחלטות בדבר פסילת רישיונותיהם בטלות הן. ואילו ערעורה של המשיבה כנגד ביטול פסילתם של הנהגים ברע"פ 7353/08 דינו להדחות. בהקשר זה יצוין כי ההנחיות אשר גובשו במשרד התחבורה מיום 1.12.2008 הופצו לאחר שנפסלו רישיונותיהם של הנהגים נשוא הליך זה וכמובן שאין בהן כדי להשפיע על ההכרעה בעניינם. 38. עד כאן עניינם של בעלי הדין שלפנינו. מעבר לנדרש מצאתי לנכון לעמוד על ערכן של ההנחיות לעיל, אשר אמורות להנחות את רשות הרישוי מכאן ואילך בהפעלת סמכותה לפי סעיף 56 לפקודת התעבורה. מעיון בהנחיות (אשר תוכנן פורט בפסקה 18 לעיל) עולה כי הללו מנחות באופן כללי ביותר את פקיד הרשות אשר עניינו של נהג החשוד בהיותו "מסוכן" או "פרוע" בא לפניו. אלא שהלכה למעשה, ההנחיות מותירות את פקיד הרשות עם אותו שיקול דעת רחב אשר היה לו לפני פרסומן, כאשר אין בידיו אמות מידה ברורות די הצורך כדי לקבוע אימתי ייפסל רישיונו של נהג לתקופה של 18 חודשים, ואימתי לחמש שנים. ככל שההנחיות הללו אכן מנחות את פקיד רשות הרישוי, נראה כי תרומתן היחידה היא בהעלאתם על הכתב של השיקולים הרלוונטיים לפסילת הרישיון לדעת משרד התחבורה. אף כי מדובר בצעד בכיוון הנכון מבחינת הרשות, בכך לא סגי, הואיל ומשקלם של השיקולים השונים נותר עמום כשהיה, ועל כן החלטות הרשות לפי הנחיות אלו יהיו לעיתים שרירותיות כבמקרים שלפנינו. על כן נראה שהנחיות אלו אינן מעמידות קריטריונים ענייניים וברורים דיים לצורך הפעלת הסמכות המצויה בסעיף 56 לפקודת התעבורה כדין. 39. יתרה מזו, בית משפט זה הביע את מורת רוחו לא אחת מכך שישנם נושאים שונים, אשר מעצם מהותם, על הרשות המנהלית לפעול להסדרתם, לכל הפחות, בחקיקת משנה. כך התייחס ברוח זו בית המשפט לנושא "דמי ההסכמה" שנגבו על ידי מינהל מקרקעי ישראל: "…מוטב היה להכניס נושא זה, הנוגע לאינטרסים כלכליים של המדינה מחד ושל אלפי אזרחים מאידך, אל תוך מסגרת יותר פורמלית, בדרך קביעת העקרונות עצמם בתהליך של חקיקה או לפחות של חקיקתֿֿ משנה תקינה, ולא רק בתוקף הסמכות לקבוע מדיניות קרקעית…" (ע"א 585/68 וייראוך נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד כג(1) 491, 494 (1969); ראו גם בג"צ 152/71 קרמר נ' עירית ירושלים, פ"ד כה(1) 767, 781 (1971); בג"צ 178/71 קקון נ' המפקח על התעבורה, פ"ד כו(1) 141, 143 (1971); מכבי תלֿֿאביב אגודה לספורט ולהתעמלות נ' רשות השידור, פ"ד ל(1) 772, 781-782 (1976)). דברים אלו יפים אף לענייננו, כאשר ראוי שנושא מהותי כמו פסילת רישיונותיהם של נהגים, לעיתים למספר שנים, יוסדר, לכל הפחות בתקנות, על כל המשתמע מכך. כפי שהובא לעיל, הסדרים דומים נקבעו בחקיקה ראשית במדינות בארצות הברית, ואילו אצלנו, אזכיר את שיטת הניקוד, אשר הוסדרה בחקיקת משנה על ידי שר התחבורה, בתקנות 544-551 לתקנות התעבורה, התשכ"א-1961. אשר על כן, ראוי ששר התחבורה יעשה שימוש בסמכותו לפי סעיף 70(24) לפקודת התעבורה ויפעל להתקנת תקנות, לצורך הוצאת הסמכות הקנויה לרשות בסעיף 56 לפקודת התעבורה, מהכוח אל הפועל. בשולי הדברים, אציין כי הסדרת הנושא בצורה מידתית בחקיקת משנה, תוכל לתת מענה לטענות שונות אשר הועלו בדבר הפגיעה בזכויות יסוד של הנהגים אשר רישיונותיהם נפסלו, שכן זו, ככל שהיא קיימת, תיעשה על פי חוק ולשם תכלית ראויה, ההולמת את ערכיה של מדינת ישראל. 40. לא אוכל לסיים מבלי להתייחס לעובדה המצערת, שהקטל בדרכים מלווה את החברה הישראלית כבר שנים ארוכות, וסוף לנגע זה אינו נראה באופק. רצונה של המשיבה לנסות ולמצוא דרכים חדשות להתמודד עם תופעה עגומה זו ראוי לשבח, וכולנו תקווה כי ניסיונותיה יצלחו בסופו של יום. אף בתי המשפט נרתמים בכלים העומדים לרשותם למאבק בתאונות הדרכים, ובית משפט זה הביע את דעתו לא אחת באשר למדיניות הענישה המחמירה המתחייבת ממציאות עגומה זו (ע"פ 2410/04 מדינת ישראל נ' אבולקיעאן (לא פורסם, 11.11.2004); ע"פ 5167/05 מג'דוב נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 10.10.2005); ע"פ 3821/08 שלומוב נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 27.11.2008)). עם זאת, המטרה אינה מקדשת את האמצעים וככל פעולה של הרשות המנהלית, המאבק בתאונות הדרכים – ובכלל זה הטיפול בנהגים המסכנים את הציבור – חייב להיעשות לפי כללי המינהל התקין, ותוך הקפדה על הגינות, סבירות והיעדר שרירותיות והפליה. משכך יעשה, תוכל הרשות המנהלית למלא את חובותיה המצויות בפקודת התעבורה, בדרך ראויה המשרתת את כלל הציבור בישראל. 41. סוף דבר, אציע לחבריי לקבל את ערעורם של המבקשים ברע"פ 3676/08 וברע"פ 7218/08, ולדחות את ערעורה של המשיבה ברע"פ 7353/08, כל זאת כאמור בפסקה 37 לעיל. ש ו פ ט השופט א' א' לוי:
אני מסכים. ש ו פ ט השופט י' דנציגר:
אני מסכים.
ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ס' ג'ובראן. ניתן היום, ו' באב התשס"ט (27.7.2009). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ |
קרתה לך תאונה? שללו לך את הרישיון אנחנו נעזור לך, השאר פרטים ונחזור בהקדם
